Дорожня карта Мінська: є чи немає?

19 жовтня відбулась довгоочікувана зустріч «нормандської четвірки» в Берліні за результатами, якої сторони погодили необхідність створення «дорожної карти» реалізації Мінських домовленостей. Можливість виникнення нових зобов’язань в рамках конфлікту з Росією на Донбасі  викликало жваве обговорення в українському суспільстві. Але чи існує так звана “дорожня карта” взагалі?

Якщо порівняти заяви президентів України та Росії, які вони зробили після зустрічі в Берліні, складається враження, що сторони говорять про різні речі. На думку Олексія Мельника, співдиректора програм з питань зовнішньої політики та міжнародної безпеки Центру Разумкова, ніякої «дорожної карти» не погоджено та не підписано. Сторони висловлюють досить різні інтерпретації, які намагатимуться погодити на технічному рівні в рамках подальших переговорів[1].

Чому виникла концепція «дорожньої карти»? Підписання домовленостей «Мінськ-2» відбувалось під час катастрофічної ситуації для України на фронті: в лютому 2015 року російські війська та групи сепаратистів тримали в українські війська в облозі навколо  Дебальцеве, яке в результаті опинилось під їхнім контролем. Ці домовленості передбачали низку  непопулярних кроків з боку української влади (такі як внесення поправок до Конституції та проведення виборів на окупованих територіях). Тим не менш, текст домовленостей позбавлений будь-яких точних формулювань, які б вказували сторонам, що і в який термін ті повинні виконати. За логікою процесу врегулювання конфлікту виконання безпекової частини Мінська має здійснюватисьв першу чергу, чого власне і вимагає Україна. Позиція Росії – протилежна: Кремль вимагає чітких політичних кроків. 

Яка вірогідність того, що «дорожня карта» буде підписана? 26 жовтня відбулось чергове засідання Тристоронньої контактної групи, на якому представники сторін мали конкретизувати та імплементувати те, про що домовились лідери «нормандської четвірки». Підсумки зустрічі вказують на те, що низка протиріч між переговорними позиціями сторін продовжує існувати. Найголовнішою розбіжністю є озброєна місія ОБСЄ. Позиція Петра Порошенка полягає в тому, що озброєна місія ОБСЄ повинна взяти під контроль українсько-російський кордон у період підготовки до виборів, щоб припинити рух російських військових та постачання російської зброї[2]. Що стосується позиції РФ, то спочатку було поширено інформацію, що питання розміщення озброєної місії на ділянці кордону в Берліні не обговорювалось, а Володимир Путін дав лише «потенційну згоду».

Згодом з’явилась інформація, що Володимир Путін був єдиним, хто підтримував Петра Порошенка в питанні поліцейської місії. Правда, російський президент називає її по-іншому – ті, що будуть забезпечувати вибори зі зброєю[3]. Також, дане питання не обговорювалось в рамках Тристоронньої контактної групи. Очевидно, ідея введення поліцейської місії ОБСЄ не до вподоби російській стороні, тому вона вирішила маніпулювати поняттями, щоб або зірвати процес, або звести нанівець потенціал місії надавши їй лише зброю, але не відповідний мандат.

В дійсності, ОБСЄ не має іншого мандату окрім проведення спостережних місій. ОБСЄ має мандат від ООН тільки на спостережну місію. Відповідно, більше 20 років воно виконує цю місію: в Косово, на Балканах, на Кавказі. Зараз цю місію ОБСЄ виконує на Донбасі. Спостережні місії вводяться на етапі упередження конфлікту чи на етапі збереження миру в зоні безпеки де вони здійснюють моніториг ситуації з припиненням вогню та роззброєнням. Більше ніякого мандату та й ресурсів місія не має. Тим більше, така місія не може були озброєною. Згідно Хельсінського Заключного акту, ОБСЄ має діяти тільки засобами превентивної дипломатії. Саме тому для введення місії має бути гарантована абсолютна безпека в регіоні – це перша умова. На Донбасі спостерігачі перебувають у постійній небезпеці, тоді як спостережним мандатом це взагалі заборонено.

В даному випадку, Путін виступає за введення місії, але лише в три пілотні зоні,  Президент України пропонує розгорнути її на всій окупованій території. В обох випадках — це малоймовірно. ОБСЄ не може проводити такі операції. По-перше, воно не має такого мандату. По-друге, замість поліцейських, можуть бути задіяні воєнні поліцейські, яких у ОБСЄ немає. Але навіть якщо ООН візьме на себе всі ці функції, то поліцейські місії запроваджуються на останньому етапі, а не на початковому етапі врегулювання конфлікту.

Функції поліцейської місії — суто адміністративні. Там, де була війна, там немає влади. Тому поліцейська місія бере на себе правоохоронні функції до того коли буде сформована цивільна влада через вибори.  Але до того, поки не відбудуться вибори, поліцейська місія має налагодити цивільне життя. Тому поліцейська місія вводиться лише після війни, а не під час війни. Тож ООН ніколи не дасть дозволу на те, щоб під час війни послати поліцейську місію, що тим самим наразити її на небезпеку.

 Іншим протиріччям залишається процес відведення. Наразі сторони погодили три пробних ділянки розведення. На двох з них сторони провели розведення і розмінування, в той час як у Станиці-Луганській – ні. В контексті розведення, українська сторона апелює до домовленостей Мінськ-1 та наполягає на тому, що Дебальцеве та інші території, захоплені після вересня 2014 року, повинні повернутись під український контроль[4]. Ця заява вперше лунає так рішуче, що може свідчити про впевненість української сторони в переговорних позиціях.  Проте, при стратегічній перевазі російських війск на лінії розмежування такі наполягання української сторони видаються примарними.

Окремим пунктом «Мінську-2» є звільнення та обмін всіх заручників та незаконно затриманих осіб за принципом всіх на всіх. Тим не менш, російською стороною це питання прив’язується до питання амністії учасників бойових дій. Нагадаємо, що в нещодавно прийнятих резолюціях ПАРЄ вказувалось, що режим амністії не може бути причиною для уникнення відповідальності осіб, які вчинили серйозні злочини і порушення прав людини (п.13)[5].

В підсумку, можна стверджувати, що сторони не зрушили з місця у процесі переговорів. Згода сторін на «дорожню карту», за якою поки нічого не стоїть вказує на те, що сторони мають бажання залишатись в рамках переговорів та визнають, що існуючі домовленості не мають ефективного впливу на процесу. З іншого боку, така поведінка сторін вказує на вибір тактики затягування: невдовзі відбудуться вибори в США, а влітку 2017 року – в Німеччині. Сторони розуміють причини неефективності Мінська, але не мають бажання йти на поступки в даний момент. Міністр закордонних справ Клімкін заявляє, що виконання умов для виборів на Донбасі може зайняти місяці або навіть роки[6].